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上海锦天城(合肥)律师事务所 孙 森
摘 要：地下空间建设与利用中的法律问题是城市发展中的一个全新问题。首先从地理学角度介绍地下空间的概念、作用；其次针对合肥市现状特别是轨道交通建设阐述合肥市地下空间建设的必要性以及现状；然后从三个主要方面探讨合肥市地下空间建设与利用过程中的法律问题；最后从完善合肥市地下空间权立法模式和经济效应角度的合肥市立法空间协助两个方面给出对策，对促进合肥市地下空间的建设与发展提出积极建议。
关键词：地下空间 轨道交通 法律
城市地下空间，指的是在城市地表以下的岩层土层中天然或经过人工开发形成的地下空间，即城市规划区地表以下的空间。这一概念从两个方面对“城市地下空间”进行界定：一是空间范围，规定对象必须位于城市规划区以内；二是纵向范围，即地表以下的空间。[1]
地下空间的建设与利用对城市发展起着重大的作用。城市地下空间作为城市发展的重要资源和载体，它同地面空间一样，一方面不仅是实现城市空间立体化开发发展，逐步促使城市功能多元化、城市生态化以及可持续化发展的基本条件。另一方面，合理开发城市地下空间也是城市走向集约化、效率化发展的重要途径。城市地下空间同时作为一个新兴的国土地下资源，对提高土地利用率、疏导交通、扩充基础设施容量、缓解中心城市建设密度、保护历史文化景观、增加城市绿地、减少环境污染和改善城市生态环境起到不可忽视的作用。
我国的地下空间发展起步较晚，自上世纪六十年代以来在国家政策引导下，逐步形成了相当规模的地下空间工程建设，但是由于缺乏合理规划等诸多因素的影响，目前利用率还较底，很难处理效益和功能之间的相互协调关系。随着我国城市化的进一步发展，对城市地下空间的规划、利用成为当前我国经济建设的一个重点。然而在城市地下空间的建设与利用过程中，存在很多法律问题，成为城市地下空间发展的绊脚石。本文以合肥市为例，试图研究相关问题并提出相应的对策。
合肥市自十二五规划以来，拟打造区域性特大城市，正紧锣密鼓地规划城市各项建设。城市基础设施、公用设施的建设以及城市的开发建设都进入新一轮快速增长阶段；城市规模的扩大，加大了对城市空间资源的紧迫需求，大城市通病日益显现。一方面，合肥市机动车辆增长迅速，2012年底已突破100万辆，大城市交通堵塞现象开始有所体现，尤其是老城区更为严重。另一方面，合肥核心地区和商业区域，因地价因素影响，开发强度和难度大、人流车流集聚、交通疏导不够，进而给自身及周边地区带来较大的交通压力。同时随着合肥市的发展，市民对城市的发展也不断提出了更高的要求，如增加城市绿化及休闲娱乐空间、增加市民参加社会生活的空间、增加文化娱乐休闲等公益设施。城市重构与升级需要创新开发建设模式，地下空间开发利用成为解决城市问题很重要的一支助推剂，从而促进城市各系统协调发展。
城市地下空间的建设与利用已经成为当代城市建设世界性的发展趋势，成为衡量一个城市现代化的重要标志之一。目前，合肥已经具备大规模地下空间的开发利用契机，如表1所示，已形成多个地下空间布局。首先，合肥市轨道交通项目获得国家的批准，轨道1号线已经开工建设，2号线、3号线等在“十二五”期间也即将启动建设，依托城市轨道使得整个城市的地下空间综合利用成为现实，这也是国内外先进城市成功发展的经验。其次，在合肥市节约、集约利用土地试点城市背景下，主动式、积极地下空间建设与利用将成为普遍的共识，而地下空间的建设与利用将更加系统有序，进而使地下空间成为城市发展的第二空间。最后，安徽省、合肥市政府在政策上给予大力支持，《安徽省城乡规划条例》于2011年3月1日正式实施，条例规定了政府应当根据城市发展需要，创造性的编制城市地下空间建设与利用规划；城市地下空间的建设与利用应当服从规划管理，履行合法审批手续。合肥市已进入快速发展的新阶段，节约城市地面资源、优化城市功能、开发和利用地下空间资源、扩展城市的发展空间已成当务之急。
合肥市轨道交通项目作为合肥市地下空间核心项目，目前1号线项目已经完全落实并在建设中，起点位于合肥火车站北天水路，以地下线沿新蚌埠路向南，经过北二环路，穿过合肥火车站沿胜利路、马鞍山路向南至望湖中路转向西，再向南沿佳洲路直穿高铁站，之后沿青海路、庐州大道、珠江路至徽州大道站。线路全长约28.8km，全部为地下线。全线共设车站26座，全部为地下车站，工程总投资约133.98亿元。机电设备包含供电、信号、通信、火灾自动报警、通风空调、环境与设备综合监控、自动售检票、屏蔽门、电扶梯、门禁、综合监控等系统。轨道交通2号线工程建设也已箭在弦上，前期准备工作已全面展开。
1、立法层次相对较低、法律法规欠缺
2007年颁布的《物权法》第一次在法律层面规定了空间使用权。第136条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权”。虽然该法138条还规定：“采取招标、拍卖、协议等出让方式设立建设用地使用权的，当事人应当采取书面形式订立建设用地使用权出让合同”，但对于地下空间权的明确规定尚缺。
从全国来看，我国地下空间建设与利用的法律、法规不够健全，更多的是以行业管理规章的形式出现，目前尚未出台由国家最高立法机关制定的相关法律及行政法规。同时涉及地下空间建设与利用的民事制度立法权属于全国人大，而地方立法机关则无权参与。尽管地方政府可以规定有关土地产权的归属权限，但根据我国《立法法》规定，地方立法权受限，导致出现地下空间建设与利用民事基本权利的规定无效的难题，而国家建设部的《城市地下空间开发利用管理规定》，其本身综合内容也不够完备，缺乏对理论与实践结合的指导意义。[2]
《安徽省城市地下空间开发利用规划编制审批办法》由于近期才开始实行，并不能评估其效果，但从合肥市目前已经出台的相关法律法规来看，主要针对城市地下空间防空规划、工程建设与利用、工程管理等问题，并没有涉及到或很少涉及到城市地下空间权的归属问题，同时尚未规定城市地下空间建设与利用领导机构，缺乏领导组织，也缺乏城市地下空间相关管理措施，在面临很多土地权等问题时显得力不从心，并不能适应合肥市地下空间建设与利用的现实需要。这里我结合我国目前大部分城市地下空间现状，并结合合肥市现状，概括导致合肥市地下空间建设与利用中存在法律问题。
首先，城市地下空间的开发处于比较混乱的状态，很多是各行业根据自身需求自行建设与利用地下空间，缺乏一个整体性和系统性；
其次，地下建筑的产权归属权问题不明确，很多投资者在建设地下建筑物之后拿不到产权证，这严重影响了投资者的某种积极性；
然后就是国有资产流失问题，由于前面说的现行法律尚未对地下空间权作出一个明确规定，政府缺乏一个法律依据针对投资商在城市国有土地建设与利用地下空间时如何收取土地资金，这就很容易造成构建地下空间时的土地使用资金转让不明的问题。
2、地下空间法律部门协调管理欠缺
地下空间建设与利用的行政管理由于不是全国人大制定的法律或者得到国务院行政法规的授权，因此各地区及各部门的行政管理法律在实践中不能得到相关部门的认同，这就出现各部门之间协调管理出现问题，这种多方管理以及不同认知度会给投资者带来了很多的困难，比如“产权证”的归属及发放问题、 “使用证”与“产权证”之间的关系问题、抵押贷款问题是否能够得到相关金融部门的认可等，这些问题都在很大程度上影响和阻碍着城市地下空间的开发。[3]
合肥市轨道交通建设是发展合肥经济的重点项目之一，其项目建设也是重中之重，但由于各部门之间的协调不通问题，使得地下空间法律规制得不到有效执行，很多有效法律举措在某个部门通过，但在其他部门得到否决，这不仅大大增加了地下空间建设与利用的周期，也降低了政府处理地下空间问题的效率。同时各个部门之间的不协调也促使了多个法律体系的形成。法律是一个大整体，需要多个法律体系的结合才能不断完善和提升。如有些规定由于没有得到民事基本法律加以界定和规范，也就得不到民事基本法律的维护。如地下空间或者人防工程的“产权证”问题，对于投资者而言，他们很可能因为无法取得能够证明其权利的产权归属凭证而影响投资热情，此外也会产生一系列的不良后果，如对租赁、拍卖、抵押、销售、转让、贷款过程中出现的问题相互推卸等现象，这就说明各个部门之间的法律需要协调共同作用才能促进城市地下空间的发展，单方面的法律实行、多种法律体系的冲突都不能促进地下空间的建设，甚至会抑制地下空间的建设与利用。
3、地下空间损失与风险法律补偿机制欠缺
合肥市轨道交通规划在2020年前建设6条线路约181km，轨道交通地下空间的建设必然要牺牲很大一部分建筑物，这部分建筑物可能属于国家、个人或者其他单位，而目前面临的一个重要问题就是国家在大力建设地下空间的同时，给本属于该区域土地范围的建筑物或者土地所有者带来了损失，但从目前来看，政府对于这种损失的处理依据还不够完善，缺乏一个合理有效的损失补偿机制。从补偿对象来说，城市地下空间利用的损失补偿对象主要有地下空间、土地空间利用阻碍、残地与物件转移等。目前很多发达国家都将地下空间、土地空间利用阻碍、残地和物件转移作为损失补偿的对象，这在城市地下空间建设和利用较为成熟的国家和地区都没什么疑问。[4]但在我国目前的实践中，这些都不属于损失补偿对象的范畴，合肥市目前也一样。合肥市目前对地下空间损失补偿的处理不够详细，损失补偿对象与补偿方式都尚未健全。很多为了公共利益使用地下空间，却对具有使用权的所有者因地表利用造成阻碍、因征收或使用某块土地的一部分而造成残地价格下跌或与残地相关的损失、转移原有物件产生的损失没有得到合理的补偿。
另外一个方面就是地下空间建成以后的风险问题。特别是合肥市轨道交通建成之后，地下空间有个重要的特点就是人流量很大，轨道交通更不用说，这也对地下空间的安全性要求很高。但从目前我国地下空间安全问题看来，仍然存在很多安全性问题，如地下公共场所的氡浓度普遍较高，合肥市南七地下通道环境破旧、污染严重。同时还有地下空间质量问题，如地下空间坍塌等。从合肥市目前来看，环保部门只管外面的环境问题，卫生部门只负责对地下空间的卫生质量标准审查，人防部门只负责人防工程的指导，这实际上并没有一个明确的政府行政管理部门负责地下空间环境与质量的管理。也就是到目前为止，没有一个部门发布有关地下空间环境质量的监测报告。同时合肥市政府目前还没有出台一个专门针对地下公共空间风险防范的标准，大部分都是参照建筑行业标准规范去执行，这种执行力度与效率有待商榷。
现阶段合肥市轨道交通建设，在建成之际急需法律法规以及技术标准的保障。应当尽快制定规范合肥市轨道交通规划、建设与运营的法律法规，完善相关行业标准和规章，要深入研究合肥市轨道交通系统的特点，不断完善相关的规划管理体系，厘清各个规划之间的关系，从而保障城市轨道交通规划的科学性、灵活性、稳定性和可实施性。
目前，我国城市地下空间相关的法律体系主要包括《物权法》、《城乡规划法》、《土地管理法》、《人民防空法》，这四项法规体系之间缺乏相互联系，各部门之间缺乏协调，这使得各部门对城市地下空间的认识不够。本文拟从两个大方面来探索合肥市地下空间建设与利用中的法律问题对策，一个是完善合肥市地下空间权立法模式；另一个是经济效用角度来分析，如图1所示。
1、完善合肥市地下空间权立法模式
合肥市地下空间权目前主要存在四个主要问题：地下空间权主体难以确立、地下空间权使用者客体难以确立、地下空间权事后可以独立使用、地下空间权的物权登记缺乏规范。本文从以下四个方面出发研究此问题。
（1）修改完善相关地下空间的立法体系。对于地下空间立法体系的完善，主要是针对建设用地为主的用益物权，以及与其相关的地下空间地役权、相邻权、优先权以及地下空间土地出让权等。地下空间权的立法体系要与地上空间结合起来才能有效进行，也就是说必须在《物权法》等相关法律完善基础之上，将建筑空间的设计与内部空间的分配结合在一起进行研究。只有这样才能真正对其他空间利用相关的权利进行明确的规定，通过各个部门之间的协调沟通，从而确立一个完整有效的立法体系。
（2）严格进行地下空间权属的确认。合肥市目前对于地下空间权属大部分参照房地产行业规范来执行，这就使得地下空间所有人存在顾虑，造成很多投资人不愿意协助地下空间建设工作。因此，合肥市相关部分应当对地下空间权进行详细而具体的规定，明确合肥市地下空间建设与利用过程中关于地下空间权的归属，消除地下空间所有人的疑虑，从而推动合肥市土地空间资源的综合开发与利用。
（3）通过细化建设用地明确不同空间的权属。不同地下空间的权属需要细化才能明确地下空间权属。例如当进行南七地下空间利用的时候，我们就需要根据不同的用途来进行空间的区分，如裴亚洲所说“不妨从三维的角度进行设置，然后进行建设用地使用权的划分。谈到区分，说明了复合土地这一概念，也就是说，空间是一种单独存在的物，在物权法中提到了建设用地使用权与空间利用权之间的关系。”[5]
（4）相关机构应当完善和贯彻相关制度。建立和完善物权登记制度，不仅保证空间权的流转得到有序高效的进行，也保证了不同空间权属分配得以执行。一方面，地下空间其实是依附于土地上下的，自从被独立出来以后，很多城市为了节约立法成本，将空间及其建筑物的登记方式与土地及其建筑物的登记方式归为同一类，这是不尽合理的，应当明确地下空间相适应的立法制度。另一方面，在进行方案设计的时候，要充分设计土地权属的分配方案，同时，对于土地空间开发的项目审批，也要必须遵循有关土地空间权的规定。在工程进入完结阶段时，必须严格执行相应的专项检查以及工程任务完成之后的验收工作。从项目开始到后期验收，地下空间建设过程中每一个环节都必须得到规范，这样才能让地下空间权的立法模式得以完善。
2、经济效应角度的合肥市立法空间协助
（1）大力引进和培养地下空间综合性人才和试点基地。合肥市目前已开始轨道交通一号线的建设，二号线也在规划设计之中，而轨道交通地下空间的建设涉及到很多学科知识的综合，包括地理学、经济学、管理学、法学、环境学、建筑学等。它涉及到的范围是非常广泛的，这就需要多学科的综合利用才能不断完善和进步，同时地下空间的管理工作也是异常复杂的，需要专业的技术人才来协调管理。因此，需要不断引进和培养“地理学+经济学+管理学+法学+环境学+建筑学”背景的专业复合型人才。另一方面，合肥市轨道交通地下空间的建设与利用是一项复杂同时具有风险的项目，因此合肥市在开展地下空间工作时，可以与科研机构、企业等合作，构建地下空间试点区域或者基地，不断试点和完善地下空间的建设模式、法律界定等问题。
（2）充分利用网络信息时代优势，开发和完善地下空间信息系统。信息技术并不是网络行业所特有的，地下空间的建设与利用也离不开信息技术的支持。通过完善合肥市地下空间信息系统，一方面可以大力引进更多的投资商进行地下空间的投资，为合肥市创造更多的经济效应；另一方面，信息系统的构建可以做到很好的风险预警作用，特别是高技术下的轨道交通运行，在面临地下空间风险时，信息技术可以以最快的速度预警，做到损失最小化，同时可以实时监控地下空间从初期建设到后期使用过程中的违法行为，促进和维护地下空间的协调发展。
本文首先从地理学角度介绍地下空间的概念、作用；其次针对合肥市现状特别是轨道交通建设阐述合肥市地下空间建设的必要性以及现状；然后从立法层次相对较低以及法律法规欠缺、地下空间法律部门协调管理欠缺、地下空间损失与风险法律补偿机制欠缺三个主要方面探讨合肥市地下空间建设与利用过程中的法律问题；最后针对合肥市地下空间建设与利用中涉及到的法律问题，从完善合肥市地下空间权立法模式和经济效应角度的合肥市立法空间协助两个方面给出对策，对促进合肥市地下空间的建设与发展具有积极的意义。
注 释
1、唐立达《“城市地下空间”研究文献述评》[J]，《四川工程职业技术学院学报》2011年第3期，第48-53页。
2、翁里、王梦茹《城市地下空间开发之立法初探》[J]，《行政与法》，2010年第4，第66-69页。
3、耿永常、孙玉兴《城市地下空间开发管理的若干问题探讨》[J]，《上海市地下空间综合管理学术论文集》2006年版，第38-40页。
4、肖军《论城市地下空间利用的损失补偿对象》[J]，《中国地质大学学报（社会科学版）》，2008年第3期，第20-23页。
5、裴亚洲、陈柏桥《经济学视角下的地下空间权的探讨》[J]，《生产力研究》2011年第期，第19-21页。