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安徽睿正律师事务所 邵卫星
摘 要：美、日两国环境民事公益诉讼的发展以原告资格的扩张为核心，表现为放宽起诉资格的标准，扩大起诉主体范围及环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼并举，对我国环境民事公益诉讼原告资格的确立有积极的借鉴意义。
关键词：环境民事公益诉讼 原告资格 启示
近年来，环境公益诉讼成为理论界和实务界热议的话题。修改后的《民事诉讼法》规定“污染环境损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。这使得环境公益诉讼成为可能，标志着我国环境公益诉讼脱掉了理论探讨的帽子，首次从法律的高度认可公益诉讼的提起不需要与事件有直接的利害关系。但是目前，我国法律鲜有授权相关组织有提起公益诉讼的权利，《民事诉讼法》的该规定，还需有关部门尽快完善立法和明确授权。笔者试图借鉴美国和日本对环境民事公益诉讼的原告资格的规定，以对我国环境民事诉讼原告资格的确立有所裨益。
（一）美国的公民诉讼简介
美国在立法理论和司法实践中形成了较为完善的环境民事公益诉讼模式，即环境公民诉讼制度。公民诉讼是美国环境法中极具特色的一项制度，在性质上是环境民事公益诉讼。它以公益的促进作为建制的目的与诉讼的要件，诉讼实际的发起者，虽或应主张其与系争事件有相当的利益关联，但诉讼的目的往往不是为了个案的救济，而是督促政府或受管制者积极采取某些促进公益的法定作为，判决的效力不局限于少数诉讼当事人。公民诉讼制度赋予公民对违法排污的排污者和未履行法定监管职责的联邦环保局提起诉讼的权利，使公民可以借助法院的权利对以上两者实行有效的监督，以达到控制污染、加强执法和改善环境的目的。实践证明，公民诉讼对美国环境保护的贯彻与执行起到了重要的作用，同时大大提高了公民环境保护的热情。
（二）公民诉讼中原告资格的确立
原告资格的确立是公民诉讼制度中最为关键的问题。在环境诉讼法定诉讼资格方面，20世纪70年代以来的多部联邦环境法律（包括《清洁空气法》、《清洁水法》、《濒危物种法》、《海洋倾废法》、《安全饮用水法》、《资源保全与恢复法》等），都通过公民诉讼条款明文规定公民的诉讼资格，在它们各自的调整范围内扫除了传统诉讼资格的障碍。最初法院仅适用所谓的“法律上的权利”原则，除非原告能积极证明其法律上保障的权利已经或正在遭受侵害，否则原告不具有起诉资格。由于法院面对有关公益的纠纷日益增加，在 1970年《清洁空气法》采纳公民诉讼条款时，法律条文中规定：“任何人 （anyperson）得……提起诉讼”，并没有对原告和诉讼标的的利益关联作任何规定，这便破除了传统上只有与诉讼标的有直接利害关系的人才能作为原告提起诉讼的限制，淡化利害关系因素。
这种规定在1972年制定的《清洁水法》中有所改变，该法采纳了最高法院在“塞拉俱乐部诉莫顿”案中对原告资格的见解，特别是将“公民”限定为“其利益被严重影响或有被严重影响可能性者”，这就类似于要求的原告需具备“实际损害”的条件。也就是说只有“其利益被影响或有被影响的可能”的公民，才有资格向法院起诉。在sierra club v.Morton一案中，上诉法院和最高法院认为：要具备“诉讼资格”，当事人必须受到“事实上的损害”。二十世纪九十年代的Lujan案极大地改变了七、八十年代适用的联邦法院起诉更宽泛的资格规定，确立了较为严格的资格规定。
然而，这种现象在二十一世纪又被改变。最高法院就莱德劳案的裁决：（l）环境公民原告不需要证明对环境的破坏，但要证明对自己的损害；（2）废除的非法行为及罚则，以防止未来的非法补救的损害；（3）在诉讼过程中遵守法律并不能自动导致请求被驳回的后果，放宽了对环境公民诉讼原告提起诉讼的资格要求。2007年，美国联邦最高法院在“马萨诸塞州等诉美国环保局”一案中对原告资格的解释，一定程度上是对传统起诉资格理论的新诠释，同时也表明法院开始对原告起诉资格的认定采取了更加灵活的态度。在诉讼中，美国环保局首先提出马萨诸塞州等原告没有起诉资格，想以此否定原告的诉讼请求。美国联邦最高法院突破传统“起诉资格”的条件限制，认为原告具有起诉资格。在要求原告证明必要的“事实上的损害”方面，法院特别强调原告所受的“个别”损害；关于因果关系，法院认为这不是非常重要的；至于可救济性，认为即使是放慢排放增长率也是一种救济。在该案中对于原告是否有“事实上的损害”被放宽了。
美国是两元法律体系，以上就原告资格的介绍是针对联邦环境法律方面的。相比而言，在州法院层面，环境公民诉讼受到的司法限制要比联邦少，州环境公民诉讼的原告提起诉讼并没有太多的限制，一般由各州的司法实践独自决定。一些州的司法判决也明确表明基于环境公民诉讼法律之意图，原告无需履行过度繁重的对特定的个人损害的证明义务，这在事实上减少了公民进入法院的障碍。但从这些具备环境公民诉讼成文法律规定的州的立法规定来看，这些州的环境公民诉讼的原告范围一般局限于本州公民或居住在本州的人，而非“任何人”。
在日本，源于公害剧烈的特殊历史背景，早期的环境诉讼也表现为依据《公害对策基本法》提起的“公害诉讼”和依据《自然环境保护法》提起的“环境保护诉讼”。尤其是20世纪60年代，出现了著名的“四大公害”[1]事件，80年代日本又发生了“新四大公害诉讼”[2]。公害诉讼不断提起，初期的“四大公害”判决原告全面胜诉。尽管在案件的审判过程中针对环境污染案件的特点革新了因果关系理论如“流行病因果关系”、“忍受限度论”、“新忍受限度论”、“盖然性理论”等，“举证责任的转移”也减轻了原告的举证负担，但这个时期的公害诉讼还不是环境民事公益诉讼，由受害人直接提起，性质上还属于私法性救济，完全不同于没有直接利害关系的环境污染与损害的公益诉讼。公害诉讼本身并不存在原告资格问题，只是这些公害普遍影响范围大，历时时间长，对因果关系的认定较困难而已。但是，日本的“公害诉讼”审判促进了环保运动的发展，为日本环境法的发展提供了实践基础，促使国会加强了环境立法。
环境民事公益诉讼主要是环境行政公益诉讼，环境权诉讼占据了环境行政诉讼的主流。为保全环境维护国民的舒适生活不受环境侵害的破坏，日本制定了多种行政法规。环境行政诉讼，依其在何种场合以何种形态出现，大致可以分为以下两类：第一，受到限制的事业者不服过于严厉的限制和其他行政措施提起的环境行政诉讼；第二，受害者方面提出的行政机关的措施过于宽缓的环境行政诉讼。受害者居民主张环境上的利益（环境权）提起的诉讼，主要有取消诉讼、课以义务诉讼、居民诉讼和为请求国家赔偿诉讼。
取消诉讼是请求取消行政机关的处分及其他相当于公权力行使的行为的诉讼。在环境行政诉讼中，当行政机关的行为使国民环境上的利益受到损害或有受到损害的危险时，通过民事诉讼法及其他程序很难得到适当的救济，因此需要通过取消诉讼的程序谋求救济。该取消诉讼，并非任何人都可以提起，有权提起取消诉讼资格（原告资格）的，必须是在请求取消处分上享有“法律上的利益”（行政诉讼法第9条）的人。对于“法律上的利益”，学界的通说是指“依据法律受到保护的利益”，而作为判断原告资格的标准，举出了具有因环境破坏遭受实质性损害的盖然性和该利益是“依据法律受到保护的利益”这样两个要件，依据这两个要件来判断原告资格的有无。依该通说，在判定原告资格时，首先法律宗旨的解释就具有重要的意义。但是，按过去行政法上的一般观念，行政法上的限制和管制首要的目的是维护社会公共秩序，而不是保护国民个人的利益，因此近邻对第三者的许可认可主张异议时，其法律上的利益就很难得到认可。但是，随着公害问题的激化，环境保护的重要性得到认识，由于以防止公害、保全环境为目的的控制法的执行得到保护的环境上的利益己被解释为“受到法律上保护的利益”，出现了承认附近居民们对开发行为的许可认可可提起诉讼的原告资格的倾向。
综观美、日环境民事公益诉讼的发展，我们可以发现这样一个规律：以原告资格的扩张为核心而发展，这种发展首先从判例法方面突破对原告资格的立法限制，逐步上升为成文法。这也说明了环境民事公益诉讼要求放宽对原告起诉权的要求，赋予非直接利害关系人以起诉资格。
（一）国外环境民事公益诉讼原告资格扩张的特点
第一，放宽起诉资格的标准。起诉资格的标准经历了由严格到宽松的演变发展过程，经历了从权利损害标准向法律利益损害标准的转变。传统的环境诉讼判例法和成文法把受到的“实际损害”规定为起诉权的前提。20世纪中叶以来，在日益严重的环境问题和日益高涨的环境保护运动的压力下，实际的损害扩充到了经济损失、人身伤害以外的其他领域损失，承认了一些非直接利害关系人的起诉权。如在判例法方面，美国 sierra Club案将“事实上的损害”不局限于经济上的损害，美学和环境方面的福利等非经济上的损害也包括在内。现在，美国法院可以因原告受到“美学上的损失”和“实质上的可能性”而确认其起诉权。在制定法方面，美国1970年《清洁空气法》第304条a款规定，任何人都可以以直接或间接受影响者的名义，甚至以“保护公众利益”的名义对包括公司和个人在内的民事主体就该法规定的事项提出诉讼。美国《密执安州环境保护法》第2条确认任何人都有向法院提起保护环境的诉权。英国的《污染控制法》也作了“对于公害，任何人均可起诉的规定。”在日本，“法律上的利益”已被解释为“受到法律上保护的利益”，从而拓展了环境民事公益诉讼的原告资格。
第二，扩大起诉主体范围。从美国环境民事公益诉讼的立法实践来看，环境民事公益诉讼的起诉主体非常广泛，所有主要的环境法规都授予“任何人”或“任何公民”针对“任何人”或“任何当事人”违反环境法律的行为而提起诉讼的权利，“人”被宽泛地定义为包括公民个人、公司、法人、社团和政府机关（包括检察机关）。日本承认附近居民们对开发行为的许可认可可提起诉讼的原告资格。
第三，环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼并举。纵观世界各国环境民事公益诉讼的理论与实践，环境民事公益诉讼总体上可以分为两大类，第一类是以环境行政机关为被告，主张其违反法定义务或疏于管理义务而请求撤销环境行政机关的决定。第二类是以企业为被告通过民事诉讼请求加害人停止侵害。在美国，公民可以依法就企业违反法定环境保护义务、污染环境的行为提起环境民事公益诉讼，也可以就主管机关没有履行法定职责的行为提起环境行政公益诉讼。在法国，环保团体针对国家环境行政机关不法造成环境破坏的行为提起环境行政公益诉讼，当然也可以提起环境民事公益诉讼。在日本，公民为维护自己的环境权益也可以依照行政诉讼程序对政府机关提起环境行政公益诉讼。在印度，公民可以在政府领域进行环境行政公益诉讼。
（二）对我国的启示
目前，我国诉讼法上仍然以“直接利害关系原则”为导向，虽然《民事诉讼法》就环境公益诉讼的起诉主体扩大到法律规定的机关和有关组织，其仍然需要相关法律的细化。目前，我国鲜有被法律明确授权赋予提起公益诉讼的机关和组织。实践中，这将导致法院将维护环境公益的起诉主体拒之门外，这既不利于保护公民的切身环境权益，也不利于保护环境。因此，我国应当借鉴吸收其他国家的成熟做法，逐步突破传统的“直接利害关系原则”限制，赋予私人和团体提起环境民事公益诉讼的资格，使公民能充分参与保护环境，从而更好的借助司法手段达到环保的目的。
第一，完善相应的立法。西方国家通过大量的司法判例逐步取消对原告资格的限制，等到条件成熟时再上升到成文法层面，在环境法律法规中明确设立“公民诉讼条款”，这种先判例再立法的上升路径值得借鉴，因为只有立法的保障才是维护公众环境权益、遏制环境污染的有力武器。虽然我国不承认判例法，但是司法实践中出现的大量环境民事公益诉讼案例可为立法提供参照，从而可以为完善立法发挥重要作用。
第二，适度借鉴“充分利益”标准判断原告资格。关于如何判断是否具有原告资格，笔者认为应该适度借鉴“充分利益”标准，代替传统的直接利害关系标准。“充分利益”标准即对于政府部门或公共权力机构的违法失职行为，任何公众的成员都可以到法院起诉，只要他在正在进行的案件中是出于诚信并有充分的利益，法院就会对他的起诉进行受理。充分利益的范围和性质由法院根据司法裁量权予以认定。起诉人的诚实、善意是法院认定是否存在充分利益和审查原告起诉动机的一个核心。如果原告起诉是为了私人利益、政治目的或基于对被告的嫉妒、仇恨和敌意，或者起诉人是一个纯粹的商业机构，则此种起诉丧失公益诉讼的特质而被法院驳回。
第三，扩大原告资格的外延范围。就原告的类型而言，各国基于不同的经济、政治、文化、法制传统等综合因素采取了不尽相同的诉讼模式。美国环境公民诉讼制度极具特色，立法规定与司法实践较为完善与成熟，对于我们研究、借鉴国外环境民事公益诉讼具有参考价值。但是，美国公民诉讼制度在实施过程中也给法院带来了额外的诉讼负担，同时也给环境行政管理机关带来管理上的不适应。鉴于此，我国应该吸收外国立法的科学合理的部分经验，并充分分析我们国家的具体国情，包括经济、社会发展水平等等实际情况，然后在这些基础上构建符合我国国情的原告资格类型。笔者认为我国环境民事公益诉讼原告资格的范围应包括公民个人、环保非政府组织、环境保护行政机关、检察机关等四种，充分畅通公民个人或其他社会组织为维护公共利益而提起诉讼的渠道。
参考文献
1、“旧四大公害”是日本熊本水俱病事件、日本四日市哮喘事件、日本爱之米糠油事件和日本富山痛痛病事件。
2、“新四大公害诉讼’包括：大阪国际扫肠公害诉讼、西淀川公害诉讼、尼崎公害诉讼和东京大气污染诉讼。
3、叶俊荣《环境政策与法律》，中国政法大学出版社2003年版，第224页。
4、汪劲总《环境正义：丧钟为谁而鸣—美国联邦法院环境诉讼经典判例选》，北京大学出版社2006年版，第51页。
5、唐忠辉《“环境公益诉讼的规则要点与制度衔接”》，载《太平洋学报》，2010年第5期，第26-27页。
6、张睿《“环境侵权民事诉讼举证责任分配之比较研究”》，载《河北法学》2009年3期，第38页。
7、孔祥俊《公益诉讼与诉权的扩张》，2009 年 6 月10 日，
http：//chinalawedu.com/news/search.asp，2011 年 2 月 10日。